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華麗蝶變展活力 向美而生譜新篇

  改革開放以來,廣東省進入快速城鎮化發展時期,人民生活明顯改善,城鄉面貌煥然一新,與此同時形成一種特殊地域現象——城中村。根據最新統計,廣東現有城中村1108個,集中分布在珠三角地區。隨著城市建設發展,城中村普遍存在基礎設施配套不足、環境品質不高、安全隱患突出、社會治安較差等問題,成為制約城市品質提升的短板弱項。對此,廣東省各級黨委政府高度重視,因地制宜,積極探索,采取“政府主導改造”“政府出資+企業改造”“政府引導+企業出資改造”“政府指導+多方出資改造”等方式,加快城中村改造步伐,取得良好成效,形成“廣東模式”。

水圍村.jpg

水圍村

巖前村

南頭古城街景改造后

馬務市場改造前后

  以“三舊”改造為路徑 提高土地資源使用效益

  改造舊城鎮、舊廠房、舊村莊,是化解人多地少矛盾的迫切需要,是改善城鄉人居環境、加快發展方式轉變、激發城鄉生機活力的客觀要求。拆除重建城中村,全面改造原有環境,使“村”徹底轉變為“城”,是各地普遍采取的主要做法。

  在“三舊”改造方面,廣東省出臺了系列政策,進一步規范了改造類型、實施主體、改造流程、用地供地等,形成了較為成熟的存量建設用地開發政策體系。2008年,廣東省人民政府與原國土資源部開展節約集約用地試點示范省建設,在全國率先推動“三舊”改造工作。省政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》,在完善歷史用地手續、簡化征地程序、允許使用土地出讓收入補償原權利人等方面提出了激勵政策措施。為解決盤活存量土地過程中出現的新問題,省政府印發《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》,細化明確規劃管控引導、收益分配機制、“工改商”政策等方面要求,創新審查報批機制,鼓勵整體連片改造,支持降低用地成本,吸引更多市場主體參與。2021年,廣東省出臺全國首部“三舊”改造省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》,確立了“三舊”改造規劃管理、用地審批、收益分配、項目監管等制度,針對征拆難題,運用國家關于土地征收的法律規定提出了“責令交出土地”的解決思路。此外,廣州、深圳、佛山、東莞作為“三舊”改造的先行城市,也探索出了因地制宜的系列創新舉措。

  廣州市天河區獵德村擁有800多年歷史,原有建筑面積約68.6萬平方米,居住著7000多名村民和大量外來人員,是廣東城中村的典型縮影。2007年,獵德村以“政府指導+多方出資”的模式,按照“三分制”的方式進行土地開發利用,即1/3的土地用于村民安置區建設,1/3的土地用于商業開發,1/3的土地用于村集體經濟發展。

  通過全面改造,獵德村建成了擁有37棟高層建筑的花園式小區和商場、酒店,配套建設了學校、文化活動中心、衛生服務中心、肉菜市場等公共服務設施,增加了1萬多平方米綠化面積,綠地率由改造前的5%提高到30%,建筑密度由改造前的60%降低到28%,節約土地247畝,節地率達到52%。以獵德村為代表的城中村全面改造項目,通過置換土地和規劃建設,土地利用結構得到優化,土地集聚效應實現最大化,村集體和村民利益得到保障,房地產開發商獲得經濟利益,整體環境面貌換擋升級。目前,廣東省已完成“三舊”改造項目499個,其中舊村莊改造130個。

  以產業轉型升級為抓手 促進集體經濟多元發展

  產業是城中村集體經濟發展的主引擎。當前,廣東大部分城中村發展以第二、三產業為主,主要集中在加工制造業、房屋租賃業、商貿零售業、酒店餐飲業,整體附加值較低。引導城中村集體經濟形態升級和產業結構轉型,是提高集體經濟收入、改善生活環境、增進村民福祉的前提。

  在推進城中村微改造的過程中,廣東省始終將推進產業轉型升級作為一項重要工作。加強規劃管控引導,在連片成片改造過程中充分預留產業發展用地。在編制改造專項規劃和詳細規劃時,統籌考慮產業發展目標,合理確定改造范圍、用途、布局、時序等。大力推動低效產業用地盤活利用。地級以上市、縣級人民政府可以安排一定比例的土地出讓收益用于支持改造為工業等用途的項目。支持優化利益分配,推動解決“工改工”項目收益率低甚至沒有收益的問題。積極培育創新創業載體?!蛾P于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》提出,對創新創業載體根據土地權利受限情況實行差別化地價,降低其用地成本,支持科技創新和實體經濟發展?!冻侵写逦⒏脑旃ぷ髦敢?試行)》要求圍繞城市對城中村所在片區的總體功能定位和產業引導方向確定城中村的產業扶持重點,完善城中村相關設施,通過微改造推動城中村更好融入城市職能分工和產業體系,鼓勵城中村合法建筑原使用功能轉換為民宿、科創、文化、商業、辦公等多功能。同時,珠三角城市對城中村產業升級也進行了創新性探索,如廣州市將村級工業園整治提升納入省級專項資金扶持范圍,對面積較大、效益較好的“工改工”“工改新”項目予以獎勵;深圳市出臺《深圳市扶持實體經濟發展促進產業用地節約集約利用管理規定》,提出產業用地提容增效新舉措,為城中村產業升級提供了政策機遇。

  廣州市白云區馬務村,村內企業主要經營生產工藝品、皮鞋、電器等,部分面臨空置停產。2012年,白云區政府因勢利導實行產業轉移,將長征皮鞋廠、紅菱電器廠和萬寶冷機廠等多家國營企業舊廠房改造成創意產業集聚區。區內建成科技創意園、文化創意園,設立農民工博物館、產業轉型升級展示長廊、大學生創業園等,成為廣州乃至全國創意文化新地標,先后吸引了485家科技文化創意企業進駐,帶動8000人就業和周邊物業價值提升,每年上繳利稅超過2億元。舊村莊的改造是重塑城鄉空間、實現城鄉高質量融合發展的突破點。佛山市南海區運用政府引導、村為主體、市場運作“三大法寶”,實施舊村提速改造。該區永勝村率先探路,從低端出租經濟向現代服務業轉型,從傳統廠房倉庫經營向現代中心區商業商務轉型,從村集體經濟組織向現代股份企業轉型,提供就業崗位3000個,集體年收益翻了3倍。馬務村、永勝村的產業轉型升級,實現了村民、企業、政府三方共贏,農村集體經濟獲得可持續發展,村民收入穩定增長。

  以拓展住房供應為渠道 保障外來人員安居樂業

  城市中心區域土地供應緊張,房價高、房源少、租房難,對人才產生“擠出效應”,成為制約城市持續發展的障礙。保留一定規模的城中村,作為中低收入人員支付得起的居住空間,是解決城市核心區域住房困難的有效辦法。

  近年來,廣東省陸續出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》《關于加快發展保障性租賃住房的實施意見》等文件,積極引導住房租賃市場與城市更新等工作有機結合,盤活城市存量空間,有效擴大租賃市場供給。完善供地方式,探索支持利用集體建設用地建設租賃住房,鼓勵和引導各地在城市更新中配建公租房。強化金融支持,支持銀行業金融機構向改建、改造存量房屋形成非自有產權保障性租賃住房的住房租賃企業提供貸款,允許符合條件的建設保障性租賃住房的集體經營性建設用地使用權辦理抵押貸款。培育市場供應主體,加強租賃住房多主體投資、多渠道供給,鼓勵企業參與城中村改造項目。同時,各地市也因地制宜探索出一些創新政策舉措,如廣州提出城市更新項目需配置政策性住房和中小戶型租賃住房;深圳提出建立城中村住房規?;赓U改造機制;東莞提出城中村存量住房滿足要求可轉為保障性租賃住房。

  深圳市福田區水圍村距離福田口岸只有1.5公里,區位優越、交通便利。由于建設缺乏管控,村內樓間距離小、亂搭亂建現象多,燃氣、電力、消防等安全隱患突出。2017年,水圍村啟動更新改造,政府、企業、村集體三方合作,采取“統租運營+物業管理+綜合整治”方式,對35棟住房進行綜合整治,改造成504套青年人才公寓,所有房間配套獨立衛生間、配備家具電器,實現拎包入住。改造后的水圍村,引入管道燃氣、鋪設雨污管道、擴容電力設施、新增安防監控,并提供圖書館、健身房、會客室、洗衣房等公共服務空間,安全系數和宜居水平明顯提升。水圍村的成功改造,高度契合了城中村安全隱患整治和提高城市住房保障能力的需求,既提供了高品質、低成本的居住空間,減輕了外來人員的住房壓力,又產生了人才集聚效應,形成了特色化人才社區,優化了人口結構,實現多方共贏。

  以保護歷史文化資源為原則 實現新城古村和諧共生

  嶺南文化源遠流長,資源豐富、點多面廣,廣東53%的城中村擁有歷史文化資源。這些歷史文化資源是城鄉記憶的物質留存,是人民群眾鄉愁的見證,是城鄉深厚歷史底蘊和特色風貌的體現,具有不可再生的寶貴價值,必須繼承保護。

  2018年、2020年習近平總書記兩次視察廣東,談及對廣州、潮州兩座古城的城市建設與規劃問題,對城市更新中歷史文化保護利用工作作出明晰的思路指引。廣東省高度重視城市更新中的歷史文化保護與利用,多次在相關文件中明確做好歷史文化資源的普查評估、保護修繕及活化利用等工作,有力推動了城市更新與歷史文化保護融合發展。強化城市更新改造項目的歷史文化資源調查,及時開展歷史建筑搶救性保護,城市更新改造項目應預先進行歷史文化資源調查,組織專家開展評估論證,改造面積大于1公頃或涉及5棟以上具有保護價值建筑的項目,需向省住房和城鄉建設廳報告備案。擬開展城市更新的區域,應全面梳理評測既有建筑狀況,未開展相關調查評估的不應實施城市更新。積極推進歷史文化資源活化利用,對于原有上蓋物年代較新、質量較好的,允許繼續保留使用,并通過改變功能、加建擴建、局部拆建、節能改造、完善公建配套設施等方式實施改造。導入文化、旅游、商業等業態和功能,完善旅游服務設施,規范提升旅游標識系統,以文化旅游促進文化遺產保護。各地市也紛紛探索形成各具特色的保護利用模式,如廣州出臺系列政策文件,提出城市更新與歷史文化保護利用項目的組合實施路徑,規定將歷史文化遺產用于公益性功能的不計入容積率,因保護歷史文化遺產產生的成本納入成本核算;深圳以“尋歷史、興文化、展形象、樹典范”為核心選取七個試點改造項目,樹立城中村歷史文化保護和特色風貌塑造典范。

  深圳南頭古城既有千年古城遺跡、百年歷史文物,也有西方教堂建筑、民國青磚灰瓦,還有城市建設發展中出現的“握手樓”,歷史古城與城中村交錯雜糅。在城中村改造中,當地按照留改拆并舉、以保留保護為主的原則,對文物保護單位、未定級文物和歷史建筑進行保護修繕,打造歷史場景博物館。引入培育文化藝術產業,開展文化創意和藝術展覽,組織沙龍、講座、市集活動,營造歷史文化與現代文明交匯融合的氛圍,實現歷史文化資源與城中村空間共存、文化共生。佛山采用“繡花”“織補”等方式,“一村一品”高質量活化古村落。該市蓮塘村、深水村、長岐村挖掘本地資源,弘揚特色鮮明的龍獅文化、禮孝文化、長壽文化,保護和傳承本土歷史文化資源。灣華村將舊的糧食加工廠活化為文化曲藝社,拓展村民生活、娛樂、文化活動場地。廣東各地將歷史文化保護傳承工作融入城鄉建設發展大局,集中保留并活化利用具有歷史文化價值的城中村,延續歷史文脈,增強文化自信,守護城市記憶,留住歲月鄉愁,得到廣大群眾支持認可。

  以提升人居環境品質為目標 增強人民群眾獲得感幸福感安全感

  實施城中村改造,解決城市發展中的突出問題和短板,是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。廣東省認真貫徹落實新發展理念,適應城市發展形勢要求,制定出臺城中村微改造工作指引,結合鄉村振興、創文鞏衛等工作,完善公共服務和基礎設施,改善公共環境,消除安全隱患,提升人居環境品質。

  肇慶市端州區巖前社區毗鄰七星巖景區,以發展旅游經濟為主線,對建筑風貌、交通系統、綠地景觀等進行重新規劃建設,打造多元協調的風貌建筑群,形成“星湖風情半島”休閑區,深受市民和游客青睞。東莞市洪梅鎮黎洲角村圍繞建設“水鄉特色精品示范村”,翻新老人院、劇場、婦女健康中心和燈光籃球場,提升河道景觀,實行智慧停車,打造出水清河暢、岸綠景美的宜居社區。梅州市梅縣古塘村以茶仔園片區建設為重點,創建生態宜居美麗示范鄉村,開展三線整治,改造公廁、路燈、管網泵站,修繕宗祠祖屋,建設文化館、中醫館,因地制宜提升小菜園、小果園、小花園、小公園,成為“網紅打卡點”。湛江赤坎區百姓村先后投入7000多萬元用于公共空間、智能安防、文化輸出等方面建設,配套建設文化樓、籃球場、健身區,鋪設硬底化村道18條,統一劃分停車位,實現物業管理全覆蓋。

  2018年以來,廣東省超過89%的城中村結合微改造進行人居環境整治,88.72%的城中村實現道路平整硬化,89.26%的城中村配套便民商業網點,82.42%的城中村實現公共區域視頻監控全覆蓋,83.3%的城中村實行垃圾分類,共建共治共享的社會治理格局基本形成,人民群眾獲得感、幸福感、安全感大幅提升。

劉智民 楊清淦 汪 沛 王曉光 溫宏智 吳璐瑤 古劍忠 李彥鵬 田光明

中國建設報 2022年8月第8202期


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